Comment distinguer une résidence principale d’une résidence secondaire ?

9 novembre 2020 - Depuis le 1er janvier 2016, la Loi fédérale sur les résidences secondaires (LRS) interdit la construction de nouvelles résidences secondaires dans les communes suisses où celles-ci représentent déjà plus de 20% de l’ensemble des logements. Décryptage.

Comment distinguer une résidence principale d’une résidence secondaire ?

Dans les communes concernées par cette interdiction, la tentation est par conséquent grande de faire passer pour des résidences principales, autorisées par la LRS, des biens immobiliers qui sont en fait appelés à être vendus comme résidences secondaires.

Dans le cadre de trois arrêts du 7 janvier 2019 (ATF 1C_73/2018, ATF 1_391/2017 et ATF 1C_392/2017), le Tribunal fédéral a rappelé et précisé les règles que devaient suivre les autorités administratives chargées de délivrer les autorisations de construire pour distinguer la réelle résidence principale de celle qui est purement fictive.

Bref rappel à propos de l’adoption de la LRS

Le 11 mars 2012, le peuple et les cantons suisses ont voté en faveur de l’Initiative constitutionnelle « Pour en finir avec les constructions envahissantes de résidences secondaires ». En exécution de cette Initiative, le législateur suisse a édicté la Loi fédérale sur (en fait : contre!) les résidences secondaires (LRS) et le Conseil fédéral a promulgué une Ordonnance d’application (ci-après ORSec). Ces deux textes sont entrés en vigueur le 1er janvier 2016.

L’objectif de ces deux textes légaux est d’interdire toute construction de nouvelle résidence secondaire (par opposition aux résidences principales ou de domicile) dans les communes qui comptent déjà une proportion de résidences secondaires supérieure à 20%.

Sont essentiellement concernées par cette interdiction les zones touristiques des cantons du Valais, des Grisons, du Tessin, ainsi que, dans une moindre mesure, des cantons de Vaud et de Berne.

Depuis l’entrée en vigueur de la LRS et de l’ORSec, de nombreux recours contre des autorisations de construire de nouvelles résidences annoncées comme principales ont été portés devant le Tribunal fédéral. Au gré de ses jurisprudences, le Tribunal fédéral a apporté un certain nombre de précisions quant à l’interprétation à donner à certaines dispositions de la LRS et de l’ORSec.

En particulier, s’agissant de projets annoncés comme des résidences principales, le Tribunal fédéral a clairement retenu qu’on ne pouvait pas exclure que certains constructeurs soient tentés de contourner la règlementation interdisant la construction de nouvelles résidences secondaires en déclarant faussement que leur projet immobilier était destiné à être utilisé comme résidence principale.

Et c’est en fonction de ce motif que le Tribunal fédéral n’a pas donné son aval à un certain nombre de projets de résidences « pseudo » principales, lesquelles étaient en réalité destinées à être vendues comme résidences secondaires.

Dans ce cadre, le Tribunal fédéral a établi une sorte de présomption de culpabilité à l’encontre du constructeur, à qui il incombe dès lors de prouver que son projet a bien vocation à être utilisé comme résidence principale et non secondaire.

Résidences principales : affectation fictive non prouvée

Cela étant, le Tribunal fédéral, dans ses trois derniers arrêts de principe du 7 janvier 2019, a rejeté trois recours dirigés contre des autorisations de construire de nouvelles résidences qualifiées de principales, dont l’affectation était toutefois contestée par les recourants.

Dans ces trois arrêts, le Tribunal fédéral a réaffirmé la primauté du principe selon lequel la bonne foi d’un propriétaire ayant le projet de construire une ou plusieurs résidences principales (et non secondaires) n’avait pas à être mise en doute lorsqu’il était notamment établi que, dans la commune concernée par le projet, la preuve d’une demande suffisante de résidences principales était faite.

Et cela d’autant plus lorsque le projet de résidence principale était en outre compatible avec une telle affectation, ce qui est notamment le cas lorsque la construction envisagée :

  • peut être accessible toute l’année ;
  • se situe dans une zone bâtie ;
  • est proche du centre du village et des lieux de travail ;
  • est vendue à un prix correspondant à celui des résidences principales et non à celui des résidences secondaires ;
  • présente une typologie compatible avec une habitabilité à l’année.

Lorsque ces conditions sont réunies, ce qui était le cas dans les trois affaires jugées par le Tribunal fédéral, les conditions d’un abus de droit (prétendre faussement vouloir construire des résidences principales alors que l’objectif est de les vendre à titre de résidences secondaires) ne sont pas réalisées et l’autorisation de construire doit être confirmée.

Ces trois arrêts concernent tous des projets de constructions de résidences principales situées dans la Commune de Crans-Montana, qui avaient été autorisées tant par le Conseil communal que par le Conseil d’Etat du Valais, mais qui ont été contestées par l’association Helvetia Nostra pour l’un des trois cas et par des voisins dans les deux autres.

Sur le plan casuistique, qui a toujours une importance prédominante, il s’agissait d’autorisations de construire portant respectivement sur :

  • deux chalets d’habitation au lieu-dit « Les Ourzos », situés le long de la route de l’Avenir entre le village de Chermignon d’En-Haut et la station de Crans-Montana;
  • deux chalets d’habitation situés approximativement au même endroit que les deux précédents ;
  • un immeuble de six logements, situé également le long de la route de l’Avenir.

Dans chaque cas, l’autorisation de construire prévoyait expressément l’obligation d’inscrire au Registre foncier l’affectation de la construction comme « résidence principale ».

Les recourants avaient contesté la réalité de l’affectation de résidence principale des projets de construction en soutenant qu’il s’agissait en fait de projets de résidences secondaires « camouflées » en résidences principales.

Rappel de la jurisprudence : entre bonne foi et abus de droit

A l’occasion de ses trois arrêts du 7 janvier 2019, le Tribunal a d’abord rappelé la teneur de sa jurisprudence déjà abondante en la matière, qui peut se résumer comme suit.

L’article 75b de la Constitution fédérale limite les résidences secondaires à un maximum de 20% du parc de logements et de la surface brute au sol habitable de chaque commune. Cette disposition vise également les constructions, qui, bien qu’inscrites au Registre foncier comme résidences principales, pourraient en réalité être abusivement utilisées comme résidences secondaires.

Un tel abus de droit ne peut toutefois être retenu que s’il apparaît d’emblée que le projet sera utilisé comme résidence secondaire et non principale comme faussement annoncé. Tel pourrait être le cas dans les communes où l’insuffisance de la demande de résidences principales est patente. Tel pourrait également être le cas lorsqu’il existe d’autres indices concrets permettant de mettre d’emblée en doute la volonté du propriétaire d’utiliser le logement comme résidence principale.

Dans ce cadre, il convient de mettre en balance les éléments suivants :

  • le niveau de la demande de résidences principales dans le secteur concerné ;
  • la situation de l’immeuble concerné (zone de construction, accessibilité toute l’année, proximité du lieu de travail) ;
  • sa conception (habitabilité pour une occupation à l’année) ;
  • son prix (correspondant à celui d’une résidence principale ou à celui d’une résidence secondaire ?).

Cas concrets : autorisations de nouvelles résidences principales à Crans-Montana

Dans ses trois arrêts du 7 février 2019, le Tribunal fédéral a rappelé qu’il fallait essentiellement tenir compte des circonstances locales, en l’espèce celles de la commune de Crans-Montana, pour déterminer s’il existait une réelle demande de résidences principales.

Pour rappel, la commune de Crans-Montana résulte aujourd’hui de la réunion, au 1er janvier 2017, des communes de Chermignon, Montana, Randogne et Mollens. Compte tenu de la vaste étendue de cette commune, il convient d’examiner, selon le Tribunal fédéral, le potentiel de la demande de résidences principales non pas par rapport à l’ensemble de la commune, mais par rapport aux différents secteurs à bâtir de celle-ci, soit dans le cas d’espèce, celui dans lequel les projets sont spécifiquement inclus.

Dans ce cadre, et sur demande de la commune de Crans-Montana, un rapport avait été rendu à propos, notamment, de l’augmentation dans la commune de la population résidente à titre principal, de l’affectation réelle en résidences principales des dernières constructions autorisées, ainsi que du taux d’occupation de ces résidences principales par leur propriétaire.

Selon le Tribunal fédéral ce rapport constitue un élément de preuve suffisant permettant d’établir que les projets de nouvelles constructions autorisées répondent bien à une réelle demande locale pour des résidences principales. De surcroît, l’accessibilité, la proximité du centre du village, la typologie, l’agencement et le prix des constructions envisagées sont parfaitement compatibles avec la nature d’une résidence principale.

Pour l’ensemble de ces raisons, le Tribunal fédéral a finalement donné son aval aux trois projets contestés, après avoir jugé que leur affectation en résidences principales ne pouvait pas valablement être mise en doute.

Ces arrêts sont rassurants, dans la mesure où le Tribunal fédéral a entendu remettre la présomption de la bonne foi du promoteur au centre des débats et cadrer de façon plus rigoureuse les procès d’intention trop souvent lancés sans raisons suffisantes par des recourants particulièrement quérulents.

L’Etat de droit en ressort ainsi renforcé.

par Patrick Blaser, Avocat associé de l’Etude Borel & Barbey, Genève, Juge au Tribunal administratif de première instance

Article paru dans le Magazine immobilier.ch d’avril 2019